INTRODUCTION

« Les biens n'ont de sens que par rapport à l'homme. Le droit n'étudie pas des natures mortes, ni des paysages vides de marmousets ».

Jean Carbonnier, « Droit civil », PUF, Quadrige, 2004.

Prolongement du cours de « Droit administratif général », le cours de « Droit administratif des biens » s'intéresse aux moyens matériels dont dispose l'administration pour remplir les missions qui lui sont confiées.

Outre les moyens en personnel (droit de la fonction publique) et en services (droit des services publics), les personnes publiques disposent de biens d'un « domaine » qui peut être public ou privé. Elles doivent mettre en valeur ces biens en effectuant des travaux immobiliers dont le caractère est le plus souvent public et elles peuvent être conduites à en accroître la consistance soit par des acquisitions amiables, soit en recourant à la préemption ou à l'expropriation, cette dernière procédure étant l'une des manifestations les plus fortes des prérogatives de puissance publique.

Les enjeux politiques, économiques et sociaux de ces droits sont puissants. Les personnes publiques sont de riches propriétaires et elles passent commande de travaux aux montants considérables, baromètres de la santé économique du pays. On aborde avec la gestion de ces biens le droit des affaires publiques, au service de l'intérêt général.

« Les biens, a écrit Jean Carbonnier, sont les choses vues par le droit », lequel s'y intéresse en fonction de leur utilité et des pouvoirs exercés sur eux lorsqu'ils ont fait l'objet d'appropriation. Cette fonction utilitariste remplie par les biens à l'égard des personnes privées, et sur laquelle insistent les civilistes, n'est pas étrangère au droit public. Mais elle perd alors sa subjectivité, elle s'intellectualise, s'ennoblit, s'universalise : l'utilité devient publique, l'intérêt ne peut être que général.

Le code en préparation, qui traitera du domaine des personnes publiques, sera qualifié de « Code des propriétés publiques », terminologie préférée à celle de « biens » ou de « patrimoine ». La reconnaissance, assez récente, d'un droit de propriété exercé par les personnes publiques sur l'ensemble des biens de leur domaine autorise cet intitulé. Quant à la notion de patrimoine, même si elle a tendance à s'étendre de plus en plus tant en droit privé qu'en droit public — le territoire français, l'eau, le paysage sont présentés comme le « patrimoine commun de la nation » —, elle conserve en droit public son acception traditionnelle plus étroite : celle de biens culturels mobiliers et immobiliers, de sites ou paysages remarquables ayant une valeur esthétique, scientifique, historique particulière qui restent distincts des biens domaniaux. Ils font l'objet d'une protection spécifique issue de la législation sur les sites et les monuments historiques, et le « Code du patrimoine », adopté en 2004, leur est consacré.

Les trois thèmes ici traités ne se recoupent pas nécessairement : le domaine public n'est qu'exceptionnellement enrichi par voie d'expropriation, et les travaux qui y sont effectués ne sont pas toujours des travaux publics. Rien n'interdit cependant qu'ils se rencontrent au sein d'une même opération : ainsi des travaux routiers réalisés sur des terrains ayant été incorporés au domaine public à la suite d'une procédure d'expropriation.

Des traits communs à ces trois matières peuvent être distingués.

— Tout d'abord, on ne peut manquer d'être frappé par le contraste entre l'actualité de certains débats, pour la plupart fort complexes — valorisation de l'exploitation du domaine public, divisions en volumes, transparence et éthique dans la passation des marchés de travaux publics, équilibre entre le respect de la propriété privée, les objectifs de l'aménagement du territoire et ceux de la protection de l'environnement —, et le fait que ces matières demeurent encore soumises à des textes fort anciens et vénérables. Ainsi sont toujours en application — avec certes des modifications — l'édit de Moulins (1566) et l'édit de Colbert (1667) en matière de domanialité publique, la loi du 28 pluviose an VIII pour les travaux publics, l'article 17 de la Déclaration des droits de l'homme et la loi du 8 mars 1810 en matière d'expropriation. Une telle pérennité tend à prouver la qualité de ces textes qui leur a permis de survivre à l'usure et à l'évolution des temps.

— On soulignera aussi l'importance du rôle joué par la jurisprudence, contrainte à la fois de combler les vides laissés par des textes trop anciens ou laconiques et de mettre de l'ordre dans l'interprétation de réglementations souvent hétérogènes. C'est le cas des règles domaniales éparpillées dans divers codes et de celles des travaux publics dont la codification ne s'est guère intéressée qu'aux marchés, un nouveau Code des marchés publics venant, enfin, de voir le jour. Remarquable fut aussi la faculté de la jurisprudence administrative de s'adapter, avec la modération qui la caractérise, à l'évolution profonde de ces matières, notamment l'interaction de plus en plus soutenue entre droit public et droit privé.

— Ces trois disciplines accueillent, en effet, généreusement une mixité droit public-droit privé qui se rencontre dans le droit domanial avec la distinction domaine public-domaine privé, les problèmes récemment posés par les « ouvrages complexes » et ceux engendrés par les nouveaux contrats d'occupation domaniale, dans le droit de l'expropriation avec la succession d'une phase administrative et d'une phase judiciaire et la possibilité donnée à certaines personnes privées de bénéficier des biens expropriés, et dans celui des travaux publics favorisant la participation des personnes privées à la réalisation des travaux et au fonctionnement des ouvrages.

— On observera enfin que ces trois matières sont le lieu privilégié d'exercice des prérogatives régaliennes de puissance publique. La gestion du domaine public s'accommode de la précarité de la situation des occupants et de la rigueur du régime répressif. L'expropriation porte des atteintes brutales au droit inviolable et sacré de propriété. La réalisation de travaux publics autorise l'application d'un principe archaïque, peu à peu affaibli : même « mal planté » sur le terrain d'autrui, l'ouvrage public ne se détruit pas. Protectrices de l'administration, ces règles ont aussi pour objet de la protéger contre ses propres erreurs, ainsi de l'inaliénabilité des biens du domaine public qui la préserve des dilapidations injustifiées.

En quelque sorte, une présomption d'intérêt général est attachée aux actions de l'administration dans l'aménagement et la gestion de ses biens. Elle explique la réserve du juge lorsqu'il doit apprécier la mise en oeuvre de ces pouvoirs largement discrétionnaires dont le champ d'application n'a cessé de s'étendre. Cette extension a notamment pour cause la place accordée à la notion mobilisatrice de service public qui sert désormais de critère de reconnaissance tant à la domanialité publique qu'aux travaux publics. Après avoir fait « école », après avoir subi une « crise » profonde, sa « renaissance » doit beaucoup aux grands arrêts de 1955 et 1956 sur le domaine et les travaux publics. La malléabilité de ce « pilier » du droit public, indispensable à sa compréhension et à sa légitimité, affecte directement le droit des biens.

Actuellement, la montée en puissance des droits des citoyens, dont celui d'obtenir de l'administration l'explication et la justification de ses choix, a conduit le législateur et le juge à renforcer le contrôle de l'action administrative, notamment pour apprécier l'utilité publique d'une expropriation : démocratisation des enquêtes publiques, contrôle de proportionnalité et la régularité de la conclusion des marchés de travaux publics : transparence et respect des règles de la concurrence.

L'ordre rigoureux qui doit diriger la pensée du juriste le conduira à fixer sa réflexion à partir de grands principes directeurs qui éclairent les trois thèmes : la notion d'« affectation » en matière domaniale ; celle d'utilité publique pour l'expropriation ; celle d'utilité générale pour les travaux publics, finalités généreuses qui ne doivent jamais être perdues de vue même lorsque l'on étudie les aspects souvent très techniques de ces droits complexes.

Ces finalités supérieures ne sont au fond que l'accouplement du juste et de l'utile, mariage de raison que le droit administratif des biens doit conduire sinon à la félicité du moins à la compréhension et aux concessions mutuelles.