INTRODUCTION
Préface :
Préambule

De plus en plus, le maire d'une commune est confronté à des problèmes techniques, économiques, juridiques et financiers complexes.

Par exemple :

– Comment financer la construction de la salle polyvalente tant désirée par ses concitoyens ?

– Est-il possible d'augmenter la fiscalité locale ?

– Vaut-il mieux utiliser l'emprunt ou les crédits de trésorerie ?

– Qu'est-ce que la « trésorerie zéro » ?

C'est à toutes ces questions et à d'autres qui seront abordées plus loin que s'efforce de répondre l'analyse financière qui fait l'objet du présent ouvrage.

En 1977, dans un article de la Revue du Trésor, M. André Girault estimait que : « dans les collectivités locales et les divers établissements publics, l'analyse financière a été très souvent négligée et pourtant les besoins des responsables, président, maire, directeur, administrateur, contrôleurs financiers, tutelle, sont sensiblement les mêmes que ceux des chefs d'entreprise. L'analyse financière n'a-t-elle pas pour objet de calculer au moyen de divers instruments les valeurs essentielles d'un organisme pour apprécier ensuite sa structure financière, son activité et sa rentabilité, ainsi que ses perspectives d'évolution ? ».

Cet auteur soulignait déjà l'intérêt que peut présenter l'analyse financière des collectivités territoriales pour le citoyen, l'élu, l'État, le banquier et le juge des comptes.

Lorsque l'analyste financier s'intéresse à la situation financière d'une collectivité locale, il cherche à révéler ses forces et ses faiblesses financières, donc ses marges de manœuvre à travers la mesure de l'activité, de l'efficacité et de l'équilibre financier, à titre tant rétrospectif, lorsqu'il s'agit d'apprécier la situation financière passée, que prospectif dès que l'on s'intéresse à l'avenir financier de cette collectivité.

Les méthodes d'analyse financière qui ont cours, abordent avec beaucoup de prudence l'aspect prospectif en le limitant à une simulation de flux sans toujours appréhender leurs conséquences en termes patrimoniaux. Or, l'analyse financière des communes ne saurait se confondre avec un examen des flux monétaires à travers le seul compte administratif établi par l'ordonnateur, sous peine d'exclure la dimension patrimoniale que permet l'analyse des stocks à travers le compte de gestion établi par le comptable public. Dès lors toute réflexion sur le niveau d'endettement, sur la trésorerie ou sur le financement harmonieux des équipements publics, fait simplement défaut.

D'un point de vue juridique, le patrimoine peut être défini selon le Trésor de la Langue Française comme «l'ensemble des biens et des obligations d'une personne (physique ou morale) ou d'un groupe de personnes, appréciables en argent, et dans lequel entrent les actifs (valeurs, créances) et les passifs (dettes, engagements) ».

Justement, le bilan apparaît comme la représentation comptable et financière du patrimoine. C'est le compte de gestion rendu par le comptable public qui contient un modèle de bilan.

Comme le confirme le préambule de l'instruction M14, la réforme des comptabilités communales renforce l'approche patrimoniale de l'analyse financière pour les communes de plus de 3 500 habitants, sur deux points :

– un rapprochement par rapport aux principes comptables définis par le plan comptable révisé applicable aux entreprises commerciales ;

– et l'apparition de nouveaux documents de synthèse.

S'agissant du rapprochement avec les principes comptables définis par le plan comptable général (PCG), le principe d'indépendance des exercices se manifeste par le rattachement des charges et des produits à l'exercice : les communes doivent procéder au rattachement à l'exercice considéré des droits acquis ou des charges ayant donné lieu à un service fait avant le 31 décembre de l'année.

L'application du principe de prudence se traduit par l'amortissement obligatoire des biens renouvelables, c'est-à-dire du mobilier et du matériel de transport à l'exception des immeubles non productifs de revenus, de la voirie et des provisions réglementées.

Sur le second point, l'apparition de nouveaux documents de synthèse, le compte de résultat et les annexes du compte administratif est de nature à renforcer l'information financière sur les comptes des communes.

Aussi exposera-t-on dans les pages qui suivent une méthode fondée largement sur le modèle employé dans les entreprises privées, pour en apprécier les forces et les faiblesses financières. Une telle démarche paraît légitime dans la mesure où les différences entre comptabilité privée et comptabilité publique n'interdisent pas une approche patrimoniale.

En effet d'après M. Pierre-Louis Mariel, trésorier-payeur général, s'agissant des collectivités territoriales, trois spécificités tendent à distinguer comptabilité publique et comptabilité privée :

le mode de désignation des dirigeants : les actionnaires désignent ceux des entreprises privées, les électeurs ceux des collectivités territoriales ;

la technique comptable : la comptabilité publique est une comptabilité d'exécution budgétaire, la comptabilité privée n'a pas vocation à exécuter un budget, bien que l'évolution accélérée de l'économie et le phénomène de mondialisation poussent de plus en plus les dirigeants à planifier et donc à budgétiser l'activité des firmes dont ils ont la charge ;

les ressources : en comptabilité publique, la majorité des ressources est d'origine fiscale. Néanmoins, cette particularité doit être tempérée : dans le secteur privé comme dans le secteur public, les ressources sont rares, ne sont pas illimitées.

La méthode développée dans le présent document repose sur une conception unitaire qui peut s'adapter à la grande variété de taille des communes, bien qu'il soit nécessaire de prendre en considération le seuil démographique de 3 500 habitants, l'application intégrale et obligatoire de la réforme comptable étant subordonnée à ce critère de population. Dès lors, la méthode d'analyse exposée vise en premier lieu les 2 500 communes comptant plus de 3 500 habitants. Elle s'applique également aux EPCI (voir plus loin l'exemple présenté au chapitre 5) et même aux autres organismes publics qui appliquent une nomenclature proche du Plan comptable général.

À chaque étape, sont présentés des cas concrets tirés de la réalité.

Les développements relatifs à l'analyse financière rétrospective visent à mesurer les forces et les faiblesses financières passées des organismes étudiés, donc leurs marges de manœuvre (1re partie).

L'approche strictement comptable et donc à caractère rétrospectif ne saurait suffire à décrire les risques qui menacent la situation financière d'une commune et, donc, ses marges de manœuvre en raison des engagements qu'elle est ou a été amenée à contracter avec d'autres partenaires, publics ou privés (2e partie).

La dernière phase d'analyse, à caractère prospectif cette fois, correspond à la nécessité d'établir des projections pluriannuelles afin de simuler les conditions de maintien de l'équilibre financier et de la rentabilité dans le futur proche, soit les trois ou cinq années à venir (3e partie).